政府环境责任研究

作者：  邓可祝　著

出版社：知识产权出版社 2014-6-1

简介：　　本书包括九章内容，主要内容如下：第一章是政府环境责任概述。本章首先对相关概念进行界定，认为政府责任具有不同的含义，在现代社会，政府不仅具有对自己的违法行为承担不利后果的消极责任，而且也具有履行公共职能的积极责任，而这种积极责任对于政府在环境保护中发挥有效作用并追究其不利后果具有重要意义。从政府责任的追究主体来进行分类的话，政府环境责任可以分为政府的环境政治责任、政府的环境法律责任和政府的环境行政责任等几类。完善这些责任形式，保证这些责任的实现，对于政府履行环境保护职责，促进环境保护，具有重要的意义。第二章是政府环境责任的理论基础。政府为什么要承担环境责任，其理论基础是什么，这一问题关系到政府责任的性质，也关系到政府对自己责任的认知和执行，一种责任必须是建立在坚实的理论之上才可以有效地得到实现。本章认为，我国政府的环境责任的理论基础主要包括，一是政府合法性，环境是公共物品，政府有义务向社会公众提供良好的公共物品，特别是环境是一种原生的公共物品，只有政府保证其不被破坏就已经是对这一公共物品的最大的保护，而面对被破坏的环境，政府则应该通过治理来加以恢复良好的环境，如果政府不能做到这些，将失去政治上的合法性，其存在的价值应付受到质疑。二是政府的环境责任也是一种宪法义务，“据统计，目前有41个国家或地区的宪法规定了个人享有的清洁、健康的环境的一般性权利，有62个国家或地区在宪法中规定把保护和改善环境作为国家的目标或义务。”[1]我国《宪法》第26条的规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护直接规定为国家的义务。可见，许多国家中，政府保护好环境是一种宪法义务。三是行政法治理论，根据行政法治理论，政府的行为必须守法，当其不守法时应承担对其不利的法律后果，而要我国的环境法律中，存在着大量的对行政机关不履行法定职责的责任的问题，而我国的十一五规划和十二五规划中，有关节能减排的规定，也是具有法律效力的，因此，政府必须遵守环境法律和国民经济和社会发展规划中的相关规定。四环境权理论，享有良好的健康的环境是公民的一种基本权利，在世界上的许多国家都规定了公民的环境权，而公民环境权需要政府积极履行环境责任，从而可以有效地满足公民环境权益的需求。第三章是政府环境责任的内容。这一章解决的是政府应承担什么样的环境责任，对于政府环境责任的确定是政府承担环境责任的前提，如果不能明确政府承担具体的环境责任，政府的就会茫然和搪塞。本章从以下几个方面来进行探讨：一是政府具有必要的环境质量的保证义务，在符合一定质量的环境下生活，是公民的一种基本权利，而这权利的实现离不开政府积极地履行环境职责，我国环境法律中也规定了政府对于环境质量的保证义务，可以，政府需要保证其辖区内环境质量，使其符合国家环境质量标准。二是政府具有保证公众环境参与的责任，在现代环境法治中，公众参与一直是一个永恒的话题，而公众参与也需要政府积极地履行职责，因为没有政府采取相应的行为，公众参与无法进行，而且也没有办法保证其参与的质量，我国目前在公众参与上还存在许多的问题，这对环境法治也产生了不利的影响。三是政府遵守环境法律和政策，政府守法似乎是一个不言而喻的话题，但在我国，环境问题的一个重要原因恰恰是政府不遵守环境法律而造成的，因此，强调政府守法是我国环境法治的一个重要内容，政府守法要求政府严格地按环境法律的规定来履行保护环境和修复环境的职责。四是采取积极的调控手段来为可持续发展创造条件，环境治理是一项非常复杂的系统工程，不仅仅是一种消极地不破坏环境这一简单的做法，而是要求通过不同的手段方法，通过复杂的制度设计在环境保护和经济社会发展中平衡。因此，政府需要采取积极的措施，利用各种管制工具来对保护环境并促进经济的增长和社会的发展，这也是现代政府的一项艰巨的任务和严峻的考验。第四章是政府环境责任的实现方法。政府环境责任不仅是一种不利后果，也是一种积极的职责。相对而言，前者较易判断，而后者则需要考虑政府实现其积极责任所需要的政府工具和具体要求。本章主要包括：一是政府应有相应的职权。政府要履行职责，必须具备相应的职权，根据行政法治原理，政府的行为必须有法律依据，当然在职权上必须具有法律依据，我国现有的环境保护职权还存在着许多不足的地方，因此，需要明确和强化政府在环境保护上的职权，当然这一职权也必须依法行使。二是实现政府环境责任的方式，政府履行环境责任的方法，与政府履行其他责任的方法基本相同，主要包括行政立法、行政执法和其他的柔性的方法，例如行政指导和行政合同的方式。三是政府实现环境责任的工具，在现代行政治理过程中，政府的政策工具具有重要的作用，不同的政策工具可以综合起来共同发挥有效的作用，而政府工具的选择具有不同的意义。环境政策工具的发展已经有长期的历史，而且也在不断地完善，我国已经探索了大量的环境政策工具，相信在这方面还会有新的进展。四是实现政府环境责任的要求问题，实现政府环境责任也需要遵循基本的要求，而不能是随意的和反复无常的。第五章是环境政治责任问题。政府责任是政府向人民代表大会承担的责任形式，我国实行人民代表大会制度，政府由人大产生，对人大负责。在环境法领域，当政府没有履行其环境职责时，就应向人大承担政治责任。通过人大的责任追究，可以增加政府领导人的责任意识，发挥人大的监督作用。可是，在我国，目前人大制度尚没有得到有效地发挥，人大对政府的监督还较少，没有发挥出应有的监督职能。在节能减排方面，我国基本上是一种行政责任追究体系，与人大的监督几乎没有关系。因此，我国在对政府环境责任的追究方面，还必须完善人民代表大会的监督职能，加强对政府环境职责的确定和监督，特别是一些质询和罢免制度和人事决定和财政决定制度，通过对政府的人事和财政方面的环境职能，来促进政府的环境保护工作，并制裁其在环境保护不力的行为。第六章是环境行政责任问题。在我国的节能减排制度中，比较多地重视了行政责任问题，如前所述，通过对环境责任的明确和环境责任的追究，对各级政府的领导人产生了强大的压力，可以说积累了丰富的经验，也抓住了中国法治建设中最重要的一个一切。所以，强化和完善环境行政责任是非常必要的。在本章中，探讨了政府环境失灵和原因，认为我国环境治理的失灵主要是政府没有足够的压力和动力机制来保护环境，当然也存在着能力不足的问题。而要完善政府环境行政责任，就必须对政府的环境失灵来加以克服，例如通过行政首长负责制来加强环境治理，促进各级政府行政领导人的环境保护的行为，同时，也需要加强我国的环境执法能力建设。因为，我国目前环境执法能力受到了客观条件的限制，因此，需要通过加强环境执法能力的建设来增强政府的环境执法能力。第七章是政府环境法律责任问题。政府的环境法律责任，是通过法院来实施环境法律的制度。在国际上，通过司法来实施环境法律是一个重要的经验，许多著名案例都证明通过司法裁判来实现环境法治是非常必要的。在我国，一般所言的法律责任主要是违法或者造成损害而承担的不利的法律后果，而在本书中，更加侧重于对于政府的履行环境保护职责的法律责任问题。一是侧重于对政府环境质量责任的诉讼问题，政府具有保证本地环境质量的责任，当政府没有履行这一责任，或者履行这一责任没有达到法律要求时，法院是否可以作出相应的裁判，这是一个非常复杂的问题，因为这不仅涉及到对环境质量的认定方面的困难，也涉及到对于政府环境质量是否适合由法院来作出裁判的问题。二是对于政府没有履行环境保护职责造成环境污染是否适用国家赔偿责任问题，由于在这类国家赔偿中，存在一定的污染者，是国家行政机关与污染者的共同侵权，此时，如何处理与一般的国家赔偿是存在着较大的区别的。因此，本章将侧重对这两个问题进行分析。第八章是我国实现政府环境责任存在的问题。应该说，我国的环境问题已经非常严重，环境问题对我国的经济和社会发展已经产生了严重的威胁，在这此中，政府的环境责任的不完全的履行是一个重要原因。本章将从以下几个方面进行探讨：一是我国的环境现状与政府环境责任的关系，认为我国的环境问题与政府的行为有直接的关系，虽然我国存在着追赶发达国家，实现富国强民的伟大理想，这在一定程度上是产生环境问题的直接原因，但毋庸置疑，我国政府在其中的作用也是明显的，一是政府的积极地作为对环境的破坏，即各地对大量的环境标准低的企业的引进，造成了严重的污染；二是对企业的环境违法没有依法查处，甚至对其加以纵容，这导致了环境的破坏。因此，加强政府的环境保护责任，可以极大地保护和改善环境。二是，我国的环境执法存在着较多的问题，这方面美国的环境执法可以给我们带来较多的启示。三是在环境执法中，加强对相对人的协助义务的要求；四是重视公众参与，特别是环境法的私人实施问题。第九章是对全书的总结。认为在我国，虽然在节能减排方面取得了一系列的成就，但我国环境问题积弊已久，需要从更全面审视环境问题。一是我国明确政府的环境责任，而且要根据实际需要扩展其责任，例如对于重金属污染的预防和治理责任；二是强化政府的各种环境责任，政府的环境责任不仅体现口号与责任书中，更应体现在动态的责任追究上，应通过积极和消极的责任形式，来完善对政府环境责任的追究，从而保证政府环境责任的实现；三是完善政府履行环境责任的能力问题，我国政府在环境执法上的能力还是非常不足的，这体现在立法上的职权的不足，例如法律规定上，授予政府的环境职权还不足以保护环境，例如在按日处罚上，在环境影响评价制度等方面也多存在问题；四是重视政府环境责任的公众参与，对环境的保护，不能仅仅依赖于政府，特别是不能仅仅依赖于在环境领域的行政责任的追究上，还应发挥整个社会的作用，特别是发挥公众参与的作用，来对政府的环境责任的确定和实现产生积极的作用。我国今后应重视这一制度的建设，促进公众参与；五是，各种政府环境责任形式都需要完善，使政府的环境责任形成科学完整的体系，以保证监督政府认真履行其应有的环境责任。 [1] [美]魏伊丝:《公平地对待未来人类:国际法、共同遗产与世代间衡平》，汪劲等译，法律出版社2000年版，第294一298页。