中国银行业改革的财政成本
作者： 张剑宇著
出版社：中国金融出版社,2008
简介： 从国际经验看，政府在维持银行业稳定及推动银行业制度变迁等方面
，都起着很重要的作用。本书尝试着以财政成本为视角，来分析政府财政
与银行业改革之间的关系。
到目前为止，理论界还没有对财政成本的权威定义。本书尝试着对财
政成本做了如下的定义：“我们将政府理解为一个理性的主体，在制度变
迁中追求效用最大化，财政成本是其实现效用最大化的约束条件之一。财
政资源是稀缺的，政府需要在财政资源有限的条件下作出选择，财政成本
是这种选择所付出的财政代价。财政成本总是和财政资源的净减少相关的
，即财政成本总是和增加财政支出或减少财政收入联系在一起。”为了更
好地界定财政成本，作者还将财政成本进行了分类，分别定义了短期财政
成本和长期财政成本、显性财政成本和隐性财政成本、直接财政成本和或
有财政成本、沉淀成本、准财政成本等概念。同时，作者还比较分析了财
政成本与财政支出、财政风险等相关概念之间的区别联系。对财政成本进
行定义和分类，也是本书的创新所在和全书的立论基础。
全书的逻辑起点是假定政府为一个理性主体，在推动银行业制度变迁
的进程中追求效用最大化，而财政成本是对政府效用的主要约束条件之一
。因此，书中一方面分析了我国政府通过控制银行业获得了哪些效用，如
何追求效用最大化，另一方面分析了政府已发生和潜在的财政成本，通过
对比方法及模型来说明财政成本如何约束着政府效用的变迁。这种分析模
式和思路，也是本书的创新所在。
从目前的理论成果来看，对于财政成本的研究相当少。而对于来自银
行部门的财政成本问题，国际上有限的研究成果集中体现在世界银行、国
际货币基金组织等研究机构的少数研究论文和书籍中，国内这方面的研究
基本上还是空白。国外理论界对于来自银行部门的财政成本问题的研究，
主要集中于政府解决银行危机以及为维持银行业稳定而建立存款保险制度
等方面。因为我国政府和银行业的关系有着典型的中国特征，所以国际理
论界现有的理论方法及理论成果不能简单地套用到对我国银行业改革财政
成本问题的分析中去。但比较分析国际经验，也为作者在分析我国银行业
财政成本问题及提出控制财政成本政策措施时提供了很多可以借鉴的思路
。
由于我国是政府主导型经济，因此，分析我国银行业改革的财政成本
问题，还要从分析中国经济转型人手，理出中国财政与银行业关系变化的
沿革。银行业的转型在我国整个经济转型中处于相对较后的改革次序。银
行业的滞后转型，在很大程度上支撑了中国经济的平稳转型。在经济转型
中，政府通过制度安排从实质上控制着银行业，银行业已异化为“第二财
政”，这使得中国银行业改革和政府的财政成本密切相关。转型期间，我
国的财政体制和银行业发展都出现了新的特点、成果和问题。随着财政能
力和金融能力的对比变化，政府和银行业的关系也不断地变化，但总的来
说，我国经济转型进程中，政府一直主导着银行业的制度变迁。
政府在主导银行业制度变迁中的效用目标是多元的：一方面，政府作
为公共物品供给方来提供金融制度供给以提高市场效率；另一方面，政府
又广泛而普遍地拥有银行的所有权，从而使得政府有直接控制银行业的制
度动机。政府在主导银行业制度变迁中的效用偏好包括租金偏好和效率偏
好两方面。在转型前期，政府效用偏好的主要构成部分是政府的租金偏好
。政府通过直接控制银行业，尤其是国有商业银行，获得了包括支持渐进
经济制度转型、使银行的信贷资产成为“准财政资源”、控制金融剩余、
获得货币发行收益等租金收入。但随着包括财政成本在内的各项改革成本
不断显现，政府的租金偏好越来越受到来自成本的约束，政府效用函数因
此发生着动态变迁，其效用偏好逐渐从租金最大化向着租金和效率均衡的
二元目标变迁。为了说明财政成本对于政府效用的影响，作者构建了财政
成本约束下的政府效用变迁模型来分析二者之间的关系，这也是本书的创
新所在。作者同时认为，中央和地方政府有着不同的效用函数。本书主要
分析的是中央政府的效用问题，只是在文中单列了一节来分析地方政府效
用和中央政府效用的异同之处。地方政府财政成本如何约束和影响地方政
府效用变迁问题，也是很有研究意义的问题，但囿于篇幅，本书未对此问
题进行深人的研究和讨论。
在分析了政府控制银行业所获取的效用之后，作者紧接着对比分析了
我国政府已经发生的主要财政成本问题。目前，理论界对于银行业改革成
本的估计口径多样，体现在数字上的差异也很大。为此，作者首先通过一
个模型来示例说明了不同的量化财政成本的方法，这是作者针对目前理论
界缺乏量化财政成本方法的现状所提出的探索性建议，也为作者进一步分
析中国银行业的财政成本问题提供了基本的评价标准。目前，我国银行业
的财政成本主要来自以下几个方面：其一，支持国有银行重构和转型，主
要包括财政注资、处置和剥离不良资产、各项税收优惠和减免等，这也是
政府所面临的来自银行业财政成本的主要方面；其二，政府出面解决部分
银行出现的危机和风险，主要体现在政府出面解决一些地方金融机构的清
算和市场退出；其三，完善银行体系的相关政府行为，如政府在农村信用
社改革等方面的措施。在本书中，重点分析第一种情况下政府的财政成本
问题。作者整理了政府为支持国有商业银行改革所做的一系列工作，分析
了政府注资、处置不良资产等模式，并从政府财政成本一效用对比角度分
析评价了我国银行业的改革。限于资料搜集的困难，作者对后两种财政成
本问题仅进行了例证分析。
在对比分析了政府所获得的效用和已经发生的财政成本之后，紧接着
的问题就是，这种来自银行业的财政成本的本质机理是否发生了变化，我
国政府在今后还将会面临什么样的财政成本问题。为了尝试着回答此问题
，作者进一步分析了我国政府所面临的潜在财政成本。作者首先从阐述未
来一段时间政府和银行业的关系人手，得出政府在一段时间内不愿退出、
不能退出对银行业的直接控制的结论。尽管对国有商业银行进行了大规模
股份制改造，政府还会在今后一段时间内控制着银行，所以发生财政成本
的根本原理没有改变。因此，政府还会因对银行部门的隐性担保、软预算
约束等问题而面临新的财政成本问题。为了更好地分析担保及道德风险给
政府带来的财政成本问题，作者通过模型验证：在不完全信息的市场中，
政府介入银行业的监管有利于实现帕累托最优，但也正是政府的介入或不
恰当的政府行为会加大银行业的道德风险问题。此外，作者围绕软预算约
束、维持银行稳定的金融制度供给等问题，结合理论界的研究成果，分别
评价了它们对财政成本的影响。
基于上述的分析，作者提出了一些控制来自银行部门财政成本的政策
措施建议，主要包括厘定政府与银行之间的关系、进一步提高财政能力及
优化政府问财政关系、控制政府担保、硬化预算约束等措施，以切断或减
少来自银行部门的政府或有债务，加强对银行部门系统性风险的预测，深
入进行国有商业银行改革等。
