地方制度法论

第一章　導　論

　壹、議題與旨趣／1

　貳、我國地方自治之發展／4

　　一、第一階段／4

　　二、第二階段／4

　　三、第三階段／6

　　四、第四階段／11


第二章　論地方自治之憲法保障

　壹、前　言／13

　貳、中山先生的主張及入憲的過程／13

　　一、中山先生的主張／14

　　二、入憲的過程與版本／16

　參、憲法條文與修憲／18

　　一、憲法本文採取權限劃分與民選體制、省縣得制訂基本法等規定／18

　　二、分　析／20

　肆、1997年「精省」修憲／23

　伍、釋義學的努力：地方自治本質之理論／24

　　一、歷史考察／25

　　二、地方自治的理念／28

　　三、美國式地方自治之簡單觀察／29

　　四、我國憲法之精神：從文義及體系得為之掌握／30

　　五、德國之「制度保障說」／30

　　六、日本之「人民主權說」／43

　　七、比較及對我國的啟發／47

　　八、治理理論的啟發／48

　陸、地方自治的法制要求：民主正當性控制之理論／57

　柒、大法官之解釋與檢討／58

　　一、聲請的管道與大法官的控制密度／58

　　二、主要的解釋／59


第三章　行政區劃

　壹、前　言／65

　貳、行政區劃制度概說／66

　　一、行政區劃之實質考量因素／66

　　二、行政區劃之效用與界限／67

　　三、行政區劃之制度要求／68

　參、晚近行政區劃改革，尤其五都與一準直轄市體制之建立／70

　　一、精　省／70

　　二、精省後縣市級行政區劃議題仍然熱烈／74

　　三、主要的改革方案／75

　　四、準直轄市之條款／78

　　五、三都十五縣之修法／79

　肆、台中縣市合併升格演變成為五都與一準直轄市／80

　　一、升格案之准駁標準與裁量／80

　　二、實質面之觀察：台中縣市合併升格並無爭議，台北縣已為準直轄市有無單獨升格必要？／81

　　三、執行情形與結果：一天審完，五都確立，沒有充分的行政處分附款／82

　伍、因應「五都一直轄市體制」之修法，尤其有關區之體制／83

　　一、關於區之疆界／83

　　二、區之自治與否／83

　　三、關於地方政府間之合作／89

　　四、其他之修正／103

　　五、關於五都業務、權責與配備之修改／104

　陸、「五都一準直轄市體制」之宏觀檢討／105

　柒、鄉鎮市級之行政區劃／107

　　一、自治選舉之取消？／107

　　二、鄉鎮市之合併？／108

　　三、選舉制度之改革當作出路？／109

　捌、原住民族自治區之問題／109

　　一、問題的由來與發展／109

　　二、原住民自治法草案之完成研擬與主要規定／109

　　三、檢　討／120

　玖、展　望／122


第四章　中央與地方之功能劃分

　壹、前　言／125

　　一、概念釐清與研究重點／125

　　二、政治學／公共行政學之關懷／126

　　三、法學之研究途徑／126

　貳、中央與第二級政府之功能劃分／127

　　一、憲法、地方制度法與專業法律所形成的基本架構／127

　　二、第二級政府之功能：作為公共安全法律之執行機關／129

　　三、第二級政府作為設施興建與維護機關：第二級政府之自治事項（Ⅰ）／138

　　四、作為自治事項之立法與執行機關：第二級政府之自治事項（Ⅱ）／138

　　五、業務與權限得表現於行政組織／139

　　六、中央部會之經由補助款而為調控／139

　參、鄉鎮市之功能／140

　　一、鄉鎮市鮮少執行公共安全法律／141

　　二、鄉鎮市辦理自治事項／143

　　三、縣轄市得否因特殊性而享有較大權力，尤其執行公共安全有關業務？／ 151

　肆、附帶說明：區之功能定位／152

　　一、法　源／153

　　二、台北市區公所之功能／153

　　三、新四都應為如何之制度設計？／155

　伍、中央與五都的業務與權責劃分／157

　　一、憲法之直轄市規定／157

　　二、直轄市功能之實踐／157

　　三、劉兆玄院長關於五都定位之談話／158

　　四、蕭全政教授內外政經變遷之宏觀論述／159

　　五、本文見解：五都的業務與權責應予擴大／163

　陸、結論與展望／178


第五章　自治事項與委辦事項之劃分

　壹、前　言／181

　貳、權限劃分的應有理解／184

　　一、事涉垂直的統治主體間之管轄權劃分／184

　　二、須否進行業務──權限劃分／185

　　三、二分法之有用性與限制性／186

　　四、分權為當今之主流價值／188

　　五、業務──權限劃分應注意實施情形／189

　參、憲法的規定／189

　　一、三分法之架構／189

　　二、個別項目劃分欠缺精密，未言及地方組織與人事，財政規定簡單／191

　　三、均權原則／192

　　四、中央與地方政府間得否有「共同任務事項」？／192

　肆、憲法均權原則的立法實踐：地制法偏重經費負擔作為標準，專業法律則不夠精密／192

　　一、我國專業法律未能全盤修正，權限劃分難以精確／193

　　二、我國專業法律用詞不精確，不無引發「機關借用」 疑慮／193

　　三、地方制度法誤以經費負擔作為劃分標準，造成混亂／194

　伍、德國法的啟發：珍惜地方自治的價值，地方事應儘量劃歸地方／196

　　一、就自治事項與委辦事項劃分，各邦立法例不一，得區分為二元與一元模式／197

　　二、權限劃分的形式面安排：由專業法律為詳細規定／200

　　三、自治事項與委辦事項的劃分標準／206

　陸、日本自治與委辦事項的劃分／215

　　一、事務劃分原則／215

　　二、自治事務與法定受託事務之定義與區分標準／217

　柒、我國法之檢討／218

　　一、我國憲法地方自治之結構暨整體憲法價值之觀察／219

　　二、我國自治事項與委辦事項之劃分／220

　捌、展望：由二分法到多分法與案型之開放討論，以及快速有效的全面修正方式／221


第六章　地方府會關係與選舉制度

　壹、前　言／223

　貳、地方府會體制與主要制度／224

　　一、憲法規定／224

　　二、日據時代／224

　　三、光復之後／225

　　四、地方自治二法時代／226

　　五、現行規定的特色：雙元分立制與行政首長直接民選產生／227

　　六、議員數目／229

　參、地方議會之職權／240

　　一、審查地方法規／240

　　二、地方預算案之審議／240

　　三、質詢權／244

　　四、議員提案權／245

　　五、縣市政府之單純提案／246

　　六、人事權／246

　　七、議決地方政府之組織／246

　　八、議決財產之處分／247

　　九、調查權、調閱權與言論免責權／248

　肆、地方議會之配備／248

　　一、組　織／248

　　二、會期長短／249

　伍、影響府會運作的因素／251

　陸、晚近議題／252

　　一、地方民選公職人員之停職與解職／252

　　二、地方議會職權問題／254

　　三、關於婦女保障名額／258

　柒、府會體制與議員選舉制度之改革／259

　　一、現行制度／259

　　二、外國制度／259

　　三、地方選舉制度之改革／265

　捌、結　論／267


第七章　地方立法權

　壹、概　說／269

　貳、關於地方自治條例／269

　　一、地方自治條例的重要性／269

　　二、憲法之規定／270

　　三、性質為地方層級之法律／270

　　四、地方法規名稱／271

　　五、罰則與法律保留問題／271

　　六、成立與生效／273

　　七、其他之合法性要件／274

　　八、地方重要事項之「地方法規保留」／275

　　九、實務之考察／275

　參、自治規則／280

　肆、委辦規則／281

　　一、我國專業法律鮮少明文規定，地制法第29條欠缺精確而易生爭議／281

　　二、地方何時擁有如何之補充立法權？／281

　　三、須否經地方議會審議？／283

　　四、事前核定／284

　伍、就委辦事項之法律與法規命令，地方應有參與機會／285

　陸、附帶介紹：日本國家法律與地方條例之關係／286

　　一、日本法律先占理論概述／286

　　二、理論大要／287

　　三、對法律先占論之反省／288

　　四、批判性理論的展開／289

　　五、傳統學說的修正／291

　　六、現今學說狀況／292

　　七、小　結／293

　柒、結　論／294


第八章　地方之執行權與參與權

　壹、前　言／295

　貳、地方之執行權／295

　　一、區分自治事項與委辦事項／295

　　二、現行規定／296

　　三、我國法制仍有不足／298

　　四、德國法之比較／298

　　五、實施情形／299

　參、地方之參與權／299

　　一、行政處分之程序參與／299

　　二、地方公投／300

　　三、地方之諮詢性公投／301

　　四、地方之法規制訂參與權／303

　肆、結　語／305


第九章　論地方自治之監督──兼論公共課責之監督

　壹、前　言／307

　貳、自治監督與府際關係／308

　參、德國法之比較／308

　　一、地方監督之概念與區別／309

　　二、自治監督之本質／310

　　三、自治監督之手段／310

　　四、區分為合法性監督與專業監督／311

　　五、自治監督所應遵守之憲法原則／313

　　六、主管機關／313

　肆、我國法之檢討／314

　　一、就地方立法行為之監督／314

　　二、就地方府會互動之監督／316

　　三、就地方政府執行個案之監督／316

　　四、就上級機關之代行處理／317

　　五、其他之觀察／321

　伍、關於監督機制之改良／322

　　一、傳統高權監督模式／323

　　二、高危險性領域之「嚴格化之監督模式」／324

　　三、「公共課責」之模式／326

　　四、監督──課責模式之選用／332

　陸、結　論／333


第十章　村里與社區

　壹、前　言／335

　貳、外國之村里制度／336

　　一、歐洲國家／336

　　二、德國之制度／336

　　三、英國之parishes與葡萄牙之frequesias／338

　　四、對我國之啟發／338

　參、我國村里組織的現況與問題／340

　　一、源 起／340

　　二、現行規定／341

　　三、村里之政治版圖／344

　　四、村里之性質與任務／347

　　五、村里之組織與配備／351

　　六、學界見解／352

　肆、外國之社區制度／354

　　一、概念界定／354

　　二、外國之社區發展／355

　伍、我國的社區／357

　　一、概　說／357

　　二、「社區發展工作綱要」之規定／357

　　三、省　思／360

　　四、地方自發性、自主性之社團日漸發展／361

　　五、社區總體營造／361

　陸、結論與展望／365


第十一章　地方政府之組織與人事

　壹、前　言／367

　貳、地方政府之組織／371

　　一、地方行政組織法制之權力劃分與實質考量／371

　　二、地方政府組織之實質規定／377

　參、地方政府之人事／379

　　一、人事法制權之垂直劃分／379

　　二、現行規定／380

　　三、人事任用權之垂直劃分／385

　　四、人事任命權之水平劃分／387

　　五、員額問題／388

　肆、結　語／397


第十二章　地方財政

　壹、前　言／399

　貳、憲法面與學理面之觀察／399

　　一、憲法規定／399

　　二、財政學之觀察／400

　參、地方收入論／402

　　一、財政收支劃分法之稅收規定：分收、分成、統籌分配稅款／403

　　二、「地方稅法通則」建立框架而賦予地方自主稅收權，但成效不彰／ 411

　　三、現行央地稅收規定之檢討／414

　　四、規費與工程受益費／431

　　五、得否進一步開放──中國大陸之「包稅制」提供一種思考？／432

　肆、地方支出論／434

　　一、現行規定／434

　　二、相關數據／435

　　三、檢　討／436

　伍、地方財政收支之調整／441

　　一、統籌分配稅款／442

　　二、補助款／450

　陸、整體討論：公平與效率之最適調和／456

　　一、現行財政收支與調整的結果與特色／456

　　二、是否公平？／457

　柒、地方政府之開源節流措施／459

　捌、結　語／462


第十三章　地方自治之訴訟保障

　壹、前　言／465

　貳、地方自治團體之訴權／466

　　一、人民團體以自己權益受到侵害為理由，而以團體名義起訴／466

　　二、人民團體以成員權益受侵害，並以自己名義起訴？／467

　　三、就鄉鎮市自治或委辦施政決定之上級監督之爭訟／473

　　四、我國法之檢討／473

　參、憲法訴訟／487

　　一、概　說／488

　　二、中央機關就央地關係爭議，原則上不須聲請釋憲／488

　　三、地方自治團體之聲請釋憲，原則上應先經行政訴訟程序／488

　肆、外國之立法例／489

　　一、德國聯邦國體制之權限爭議／489

　　二、德國邦與地方自治團體間之爭議／490

　　三、法　國／492

　　四、西班牙／496

　　五、小　結／497

　伍、結　語／497


第十四章　結構特色與治理展望

　壹、前　言／501

　貳、我國地方政府的構造特色／501

　參、現行構造下之治理／502

　　一、地方行政首長之治理／502

　　二、中央之協力義務／504

　肆、未來的研究建議／505


參考書目／507