在全国人大常委会发言实录

　　 　　中国立法进程的32万字文本记录 　　2011/03/12 02:29 来源：YNET.com 北青网 北京青年报 　　法律条文和人民群众之间其实只隔着一层非常薄的窗户纸，只要想办法捅破，法律同人民群众利益的内在联系就能展现出来 　　既然有幸参与第十届、第十一届全国人大常委会的立法实践，就有责任、有义务把亲身经历写出来，作为中国民主立法的一个见证 　　这种民主、开放和严格监督的环境，使我对人民群众产生了一种“敬畏感” 　　3月10日上午，全国人大常委会委员长吴邦国在人民大会堂郑重宣告：中国特色社会主义法律体系已经形成。这“标志着我国立法工作站在了一个新的起点上”。 　　这一刻，对69岁的全国人大代表、全国人大常委会委员南振中来说，意义似乎更为特殊。7天前，一本以发言实录的形式、从侧面反映中国特色社会主义法律体系形成过程的著作——《亲历中国民主立法》出版发行，它的作者正是南振中。书中所记录的，是他从2003年到2010年8年间参与十届、十一届全国人大常委会立法实践的亲身体验。 　　南振中的另一个身份，是有着43年从业经历的资深记者。如何从一个“记录者”转换成为立法者？南振中有着自己的解读：一般人看来，立法这一过程是神秘的，距离普通老百姓更是遥远。但“法律条文和人民群众之间其实只隔着一层非常薄的窗户纸，只要想办法捅破，法律同人民群众利益的内在联系就能展现出来”。 　　学法 从记者到人大常委会委员 　　1942年出生的南振中，历任新华社山东分社副社长、社长；新华社总编辑室副总编辑、总编辑；新华社副社长兼总编辑室总编辑。2000年6月被任命为新华通讯社总编辑。曾获首届“范长江新闻奖”。2003年3月15日，在第十届全国人民代表大会第一次会议上，南振中被选为全国人大常委会委员。 　　南振中说，他忘不了第一次参加常委会会议的情景：吴邦国委员长诚恳地对大家说，十届全国人大常委会的一个显著特点是新人多，常委会组成人员要尽快转换角色、转变工作方式，要抓紧学习宪法和法律，熟悉议事规则和议事程序，以便尽快适应工作的需要，更好地开展人大工作。 　　★花甲之年直面新挑战 　　宪法赋予全国人大常委会21项职权，其中7项属于立法范畴，包括制定法律、修改法律、解释法律、撤销行政法规、监督宪法实施。全国人大常委会每两个月召开一次会议，重要议程也是审议关于立法和修订法律的议案。职责要求常委会组成人员必须具备渊博的法律知识，而在南振中的知识结构中，这是相对薄弱的一环。当时已61岁的他，还是下决心要补上法律知识这一课。 　　但一开始就遇到了难题：从改革开放之初到2003年，全国人大及其常委会审议通过的法律308个，加上国务院制定的942个行政法规、各省（区、市）制定的8000多个地方性法规、各民族自治地方制定的480多个自治条例和单行条例，到2011年2月底，我国现行有效法律共有239件、行政法规690多件、地方性法规近8600件。海量的法律、法规，让南振中不知道应该从何入手。 　　为了理清头绪，南振中首先学习了关于法律门类划分的基本知识。他先从宪法及宪法相关法入手，学习了立法法、民族区域自治法、缔结条约程序法等。与此同时，结合全国人大常委会的会议议程，有选择地学习刑法、民法、行政法、经济法等方面的重要法律。在全国人大常委会工作的这段日子里，他一边参加对涉法议案的审议，一边学习法律知识。白天要处理新华社的各项事务，很难挤出时间，只好利用夜晚和凌晨突击阅读法律条文。 　　★突击学习讲求实效 　　“年纪大了，学习法律不能像法学院的学生那样，从头至尾按部就班地进行。”南振中有自己的办法，那就是“为学而学、学以致用、以用促学”。 　　在常委会议关于立法、修法、释法议案之前突击学法，也是他常用的方法。2007年10月24日，全国人大常委会审议城乡规划法草案，草案第57条规定，“因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿”。为了弄清楚这个问题，南振中重新学习了行政许可法。他注意到该法第76条规定：“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当按照国家赔偿法的规定给予赔偿。”而“被许可人”和“当事人”这两个概念的内涵和外延不尽相同，后者既包括被许可人，也包括其他利害关系人，于是建议将城乡规划法草案中的“被许可人”改成“当事人”。后来常委会采纳了这个建议，对城乡规划法草案进行了相应修改。 　　★发挥优势确定重点 　　南振中说，全国人大常委会组成人员中有不少法学专家，像他这样没有受过系统法学教育的人，在审议法律草案时有没有优势？怎样才能不辜负人民的重托、在常委会上发挥一点作用呢？ 　　“我从1964年到新华社一直到2007年8月离开，在新闻工作岗位上工作了40多年。这个职业需要深入到最基层，深入实际，深入群众，比较直观地了解人民群众到底赞成什么、反对什么、最满意的是什么、最不满意的是什么，他们有什么意见、愿望和要求。”南振中说，这就是他的优势。 　　他因此确立了他对立法工作的七个关注点：法律草案是否把实现好、维护好、发展好将广大人民的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点？是否留下了部门利益的色彩和印记而损害了国家的全局利益和最广大人民的根本利益？会不会因为决策不当而殃及子孙后代？是否体现了平等保护原则、妥善处理了各类利益关系？在中国特色社会主义法律体系内部是否做到了上下统一、左右协调？权力和责任、权利和义务关系的配置是否平衡？语法、修辞是否符合《中华人民共和国国家通用语言文字法》的有关规定，逻辑是否严谨，有无欠妥之处？ 　　“收入《亲历中国民主立法》一书中的176篇文稿，就是围绕上述问题学习和思考的成果。”他说。 　　立法 把人民意愿上升为国家意志 　　一般人看来，立法这一过程是神秘的，距离普通老百姓更是遥远。但在南振中眼里，法律条文和人民群众之间其实只隔着一层非常薄的窗户纸，只要想办法捅破，法律同人民群众利益的内在联系就能展现出来。 　　★吸纳基层民众建议 　　2003年10月23日，第十届全国人大常委会第五次会议分组审议道路交通安全法草案。为了了解人民群众对这部法律草案的意见和建议，南振中带着第四次审议稿召开座谈会，不仅听取行人和非机动车驾驶员的意见，也听取汽车司机、车队队长的意见。一些机动车驾驶人和非机动车驾驶人还对草案第32条提出修改建议，认为应该对未经批准、擅自占用、挖掘道路，跨越、穿越道路架设、增设管线设施，危及道路交通安全，造成严重损失的给予处罚。这些意见和建议都受到了有关部门的重视。 　　2007年8月24日，全国人大常委会分组审议反垄断法草案。在此之前，世界拉面协会中国分会多次组织、策划、协调企业商议方便面涨价幅度、步骤、时间，扰乱了市场价格秩序，群众反应强烈。国家发改委虽然表示要对违法违规行业协会依法作出处理，囿于法律依据不足，迟迟没有下手。南振中在认真研究了反垄断法草案后，建议将行业协会应负的法律责任具体化，明确规定行业协会等组织实施排除、限制竞争行为的，由反垄断执法机构责令停止违法行为并处罚款。全国人大常委会采纳了这一建议，在审议通过的反垄断法第46条增加了一款，明确规定“行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款”。 　　★98条建议被纳入34部法律中 　　根据新华社办公厅法规处的统计，南振中提出的98条建议被吸收到34部法律条款之中。“这不是说我提的建议有多好。作为人大代表及人大常委会委员，我说的不是个人的意思，而是人民群众的愿望、要求和呼声，所以我用了‘转达’‘反映’这两个词。”南振中说，这也从一个侧面证明，全国人大常委会非常尊重委员们的民主权利，发言绝不是“不说白不说，说了也白说”。“只要建议提得合理，就能够吸纳采用，整个过程就是把人民意愿上升为国家意志。” 　　2008年，在第十一届全国人民代表大会第一次会议上，南振中再次当选全国人大常委会委员。 　　★专题询问推动“三公”公开 　　在今年的两会上，财政部官员表示2011年将公开中央预算部门出国经费、车辆购置及运行费、公务接待费的经费预算总体情况。这无疑是一大亮点。而这个话题去年6月南振中就曾提出过，收录在书中的题目是《把政府可公开的“账本”摊开来》。 　　2010年6月24日上午，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。这次专题询问是为了督促国务院有关方面加强和改进预决算管理工作而组织的，也是全国人大常委会首次进行专题询问。受国务院委托，财政部多位负责人到会回答全国人大常委会组成人员的询问。 　　南振中直言：公款出国、公款用车、公款接待是人民群众关注的三大热点，关于“三公”的公开，进展缓慢，这里面有没有害怕人民群众了解真相的因素？有人说“三公”公开的条件尚不成熟，国务院怎样为“三公”的公开创造这些条件？“三公”公开有无可操作、可检查、可监督的进展时间表？ 　　写书 为民主立法做一个见证 　　很难想象，《亲历中国民主立法》这部32万字的著作是在22天内完成的。南振中说，这完全得益于他的工作习惯。 　　★实录发言保持原貌 　　每次参加全国人大常委会的会议，南振中要么头天晚上、要么次日凌晨，把要提的意见或建议都写出来存在电脑上，并建有专门的文件夹，分全国人大代表、全国人大常委会、全国人大外事委员会三个库，这本书主体来自第二个库里的立法工作子库，按年份划分，一年6到7次会议，每次会议再建一个分库。 　　“为什么这么短时间能完成书稿？把它们从子库调出来就行。既然是实录，就要尽量保持原貌。因为读者希望了解一部法律整个酝酿起草和修改的过程、历史成因，所以每一篇都加了一个背景链接，按照读者的阅读习惯放在前面。先让读者知道这部法律，然后写提了什么意见建议。”南振中说，原本还有一个附录的部分，是他这8年来所提意见涉及法条修改前后的对比。“主要是篇幅太长了，如果全部录下来又要增加100页，于是只在后记里浓缩成了一句话：提出的98条建议被吸收到34部法律条款之中。” 　　★即席讲话触动写书念头 　　南振中说，其实按照原来的打算，这本书是他准备在2013年3月全国人大换届之际整理出版的。触动他写书念头的是：2010年12月30日下午，十一届全国人大四次会议发言人办公室召开全国人大专门委员会、全国人大常委会工作委员会和有关部门负责人开会，研究十一届全国人大四次会议前夕海内外关注的热点问题。全国人大常委会副秘书长李连宁说，刚刚过去的2010年是形成中国特色社会主义法律体系的标志性一年，这是全国人大四次会议的一个显著特点。 　　这句话提醒了南振中，促使他产生了提前整理书稿的念头。他想：“既然我有幸参与第十届、第十一届全国人大常委会的立法实践，就有责任、有义务把亲身经历写出来，作为中国民主立法的一个见证。” 　　于是从2011年元旦开始，南振中每天凌晨四五点钟就起床，整理2003年以来在全国人大常委会上的发言稿，编写审议法律议案的“背景链接”，直到1月22日深夜总算撰写完毕。在该书的后记里，他还特意感谢了李连宁副秘书长：“没有他的那番即席讲话，这本书的成稿时间至少要推迟两年多。” 　　★向选民作一次“书面汇报” 　　南振中的感触是：近年来全国人大常委会审议法律草案的分组会议、联组会议都向新闻媒体开放，常委会组成人员在会议上的发言记者均可自主采用、向海内外报道。这种全方位的开放，等于把全国人大常委会组成人员置于媒体和人民群众的监督之下。“这种民主、开放和严格监督的环境，使我对人民群众产生了一种‘敬畏感’，只能尽心尽力，不敢稍有懈怠。我把这本书奉献给读者，可以说是向选民作了一次‘书面汇报’。” 　　■文并摄/本报记者　周春林